■改革進(jìn)行時(shí)（四）
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者日前采訪多位專家獲悉，我國(guó)農(nóng)業(yè)下一步的政策改革方向是由增產(chǎn)導(dǎo)向型向供需平衡、競(jìng)爭(zhēng)力提升轉(zhuǎn)變，將用兩到三年時(shí)間形成以市場(chǎng)定價(jià)為基礎(chǔ)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，和以直接補(bǔ)貼為主體的農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制。
先行 玉米收儲(chǔ)制度改革加速推進(jìn)
有權(quán)威人士指出，未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的改革方向，其中一項(xiàng)重點(diǎn)工作是健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。多位專家表示，這其中的核心改革內(nèi)容就是對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，和農(nóng)產(chǎn)品的收儲(chǔ)制度進(jìn)行調(diào)整，原則是堅(jiān)持由市場(chǎng)來形成農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，但也要兼顧保護(hù)農(nóng)民的利益。
目前，我國(guó)針對(duì)玉米臨時(shí)收儲(chǔ)制度進(jìn)行的改革正在快速推進(jìn)。
今年的中央一號(hào)文件提出了玉米收儲(chǔ)制度改革的原則思路，就是堅(jiān)持實(shí)行玉米價(jià)格由市場(chǎng)決定，同時(shí)對(duì)玉米的價(jià)格形成機(jī)制和補(bǔ)貼制度進(jìn)行改革，實(shí)行價(jià)格和補(bǔ)貼分離的辦法。而據(jù)農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)余欣榮此前介紹，具體這項(xiàng)政策有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，一是玉米的價(jià)格充分體現(xiàn)市場(chǎng)形成機(jī)制，生產(chǎn)者隨行就市出售玉米。各類市場(chǎng)主體自主入市收購(gòu)。二是建立玉米生產(chǎn)者的補(bǔ)貼制度，以保持優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種植玉米收益基本穩(wěn)定。
據(jù)了解，近日國(guó)家相關(guān)部門公布，2016年?yáng)|北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)已經(jīng)將玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策調(diào)整為“市場(chǎng)化收購(gòu)”加“補(bǔ)貼”的新機(jī)制。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、辦公室主任陳錫文表示，此前我國(guó)實(shí)行的玉米收儲(chǔ)制度是2007年制定的政策，每年在玉米上市之后，政府制定一個(gè)玉米的臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格，由國(guó)有的糧食部門實(shí)行收儲(chǔ)。一直持續(xù)到2014年，每一年收儲(chǔ)價(jià)格都有所提高，從最初的2007年時(shí)制定的7毛錢一斤，到2014年的1.12元一斤。這樣保障了農(nóng)民的收入，調(diào)動(dòng)了生產(chǎn)玉米的積極性，所以這些年玉米的增產(chǎn)非�？欤衩滓渤蔀橹袊�(guó)五個(gè)糧食品種中數(shù)量最大的一個(gè)品種。此外，因?yàn)檫B續(xù)多年提價(jià)，玉米價(jià)格高于國(guó)際市場(chǎng)，國(guó)外玉米以及可以替代玉米的一些其他糧食品種從而大規(guī)模進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)。從價(jià)格上講，中國(guó)自己生產(chǎn)的玉米沒有價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，所以不得不都進(jìn)了倉(cāng)庫(kù)。
試點(diǎn) 目標(biāo)價(jià)格制度多重難題待解
實(shí)際上，從前年開始，中央政府已經(jīng)在一些重要的農(nóng)產(chǎn)品上開始實(shí)行農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度的相關(guān)改革。比如2014年新疆的棉花以及東北和內(nèi)蒙古的大豆實(shí)行了目標(biāo)價(jià)格的改革制度，去年夏天在長(zhǎng)江流域?qū)嵭辛藢?duì)油菜籽價(jià)格和收儲(chǔ)制度的改革，去年9月份又明確提出了對(duì)玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格的調(diào)整，從前年的每斤1.12元下降到了每斤1元錢�！半m然價(jià)格降低了，第一它還是高于國(guó)際市場(chǎng)，第二這個(gè)價(jià)格還是由政府定的�！标愬a文表示。
目標(biāo)價(jià)格制度是2014年的中央一號(hào)文件提出的，實(shí)質(zhì)上就是在探索價(jià)補(bǔ)分離。其操作方式是由政府設(shè)定農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格，當(dāng)實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，補(bǔ)貼低收入消費(fèi)者；而當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，則按差價(jià)補(bǔ)貼生產(chǎn)者。據(jù)黑龍江省大豆協(xié)會(huì)副秘書長(zhǎng)王小語(yǔ)介紹，大豆目標(biāo)價(jià)格政策實(shí)施后，目前來看降低大豆價(jià)格的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，國(guó)產(chǎn)大豆與進(jìn)口大豆的差價(jià)正在縮小，有利于企業(yè)降低生產(chǎn)成本，增加利潤(rùn)。
然而，從各試點(diǎn)地區(qū)目前的情況來看，很多基層人士認(rèn)為目標(biāo)價(jià)格制度無(wú)論操作還是風(fēng)控都存在一些待解的難題。
首先，大豆目標(biāo)價(jià)格政策文件規(guī)定，大豆市場(chǎng)價(jià)是采集糧食收儲(chǔ)企業(yè)、大豆加工企業(yè)收購(gòu)大豆的價(jià)格。但從目前試點(diǎn)情況來看，農(nóng)民反映問題較多的是不同地區(qū)種植周期、成本都不同，對(duì)制定統(tǒng)一的市場(chǎng)價(jià)格存在很大疑慮。其次，此前記者采訪發(fā)現(xiàn)，基層干部反映最多的問題就是面積難核實(shí)、工作壓力大、數(shù)據(jù)易造假、農(nóng)民不滿意。這讓補(bǔ)貼方式操作起來顯得更難。最后目標(biāo)價(jià)格改革的風(fēng)險(xiǎn)防控也有難點(diǎn)。據(jù)王小語(yǔ)介紹，在2014年至2015年度大豆試點(diǎn)采價(jià)期間，主產(chǎn)區(qū)大豆價(jià)格呈現(xiàn)先高后低走勢(shì)，最高價(jià)時(shí)達(dá)到4600元/噸，采價(jià)期臨近結(jié)束黑龍江大豆均價(jià)約4060元/噸，最低價(jià)則為3600元/噸，后期出現(xiàn)“大豆難賣、企業(yè)不收”的狀況，購(gòu)銷陷僵局。
“衡量農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革試點(diǎn)成功與否的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)有三個(gè)方面�！眹�(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)葉興慶撰文表示，國(guó)內(nèi)外價(jià)格是否并軌、農(nóng)民是否按市場(chǎng)信號(hào)調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、“黃箱”補(bǔ)貼力度是否在允許的上限之內(nèi)。從2014年新疆棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革試點(diǎn)情況看，第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)得到了實(shí)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)棉花價(jià)格與進(jìn)口到岸稅后價(jià)的價(jià)差基本消失；第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)未能得到實(shí)現(xiàn)，補(bǔ)貼仍與農(nóng)民種植面積或（和）交售量掛鉤，影響農(nóng)民按市場(chǎng)價(jià)格決定資源配置行為；第三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也未能實(shí)現(xiàn)，按目標(biāo)價(jià)格與固定外部參考價(jià)格的價(jià)差、試點(diǎn)地區(qū)棉花產(chǎn)量計(jì)算的“黃箱”補(bǔ)貼有可能超過8.5%的上限。
意義 價(jià)格改革是關(guān)鍵
據(jù)悉，我國(guó)目前的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策覆蓋了稻谷、小麥、玉米、食糖、棉花、大豆和油菜籽等7個(gè)重要農(nóng)產(chǎn)品品種，實(shí)施的兩種主要的支持政策分別為最低收購(gòu)價(jià)或臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)。2011年以來，包括糧食在內(nèi)的國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅下跌，而中國(guó)的糧食最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)卻逐年提高，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)不斷被擠占，庫(kù)存創(chuàng)歷史新高，產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫(kù)存量“三量齊增”問題日益突出。隨著財(cái)政收入增幅趨緩，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼日益逼近我國(guó)加入世界貿(mào)易組織承諾的“黃箱”補(bǔ)貼上限，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策也需要調(diào)整和完善。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥說，我國(guó)糧食庫(kù)存量達(dá)到歷史新高，但進(jìn)口量同樣也不斷創(chuàng)新高，這是不正常的。出現(xiàn)這種情況的一個(gè)重要原因是我國(guó)與國(guó)際糧價(jià)呈現(xiàn)出價(jià)格倒掛、糧食主產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)價(jià)格倒掛。
也就是說，價(jià)格是調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品供求最有效的手段。目前，雖然過去的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用。但隨著市場(chǎng)變化，現(xiàn)行政策有必要進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整�！耙约Z食最低收購(gòu)價(jià)和重要農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)為主要內(nèi)容的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策，是2004年以來農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的重要組成部分。這一政策如何改革，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源配置效率提高至關(guān)重要�！比~興慶表示。
多位農(nóng)業(yè)專家表示，如果不進(jìn)行供給端的結(jié)構(gòu)改革，就難以應(yīng)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“天花板”封頂、生產(chǎn)成本“地板”抬升的雙重?cái)D壓，無(wú)法緩解糧食產(chǎn)量、庫(kù)存量、進(jìn)口量“三量齊增”的局面。而對(duì)于目前正在推進(jìn)的價(jià)格制度改革，李國(guó)祥說，“市場(chǎng)化定價(jià)”加“直接補(bǔ)貼”的新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了價(jià)補(bǔ)分離，有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，同時(shí)又能完善農(nóng)業(yè)保護(hù)政策。
“我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本已經(jīng)很高，部分農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本甚至超過國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，今后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本還將繼續(xù)抬升，而國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格將長(zhǎng)期疲軟。”葉興慶還表示，按現(xiàn)行定價(jià)原則，不斷抬升的成本“地板”將不斷推高托市價(jià)或目標(biāo)價(jià)，國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格倒掛現(xiàn)象將越發(fā)嚴(yán)重。必須盡快調(diào)整定價(jià)原則，使支持價(jià)格低于市場(chǎng)長(zhǎng)期均衡價(jià)，使政策目標(biāo)從增產(chǎn)增收轉(zhuǎn)向止損或保本，使托市收購(gòu)從幾乎年年都要啟動(dòng)的“常態(tài)化”轉(zhuǎn)向僅在市場(chǎng)供求關(guān)系發(fā)生重大變化時(shí)才啟動(dòng)的“非常態(tài)化”。
